国家工商行政管理局关于房屋买卖合同是否属于经济合同种类问题的答复

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西藏自治区人民政府


西藏自治区实施《农村五保供养工作条例》办法


《西藏自治区实施〈农村五保供养工作条例〉办法》，已经2008年12月2日自治区人民政府第25次常务会议通过，现予发布，自2009年2月1日起施行。

自治区主席 向巴平措

二八年十二月十五日

第一章 总则

第一条 为做好农牧区五保供养工作，切实保障五保供养对象的正常生活，根据国务院《农村五保供养工作条例》，结合自治区实际，制定本办法。

第二条 本办法所称五保供养，是指依照本办法规定，在吃、穿、住、医、葬方面给予农牧民的生活照顾和物质帮助，确保其基本生活需要。

第三条 五保供养工作实行分级管理，自治区人民政府民政部门主管全区的五保供养工作；县级以上人民政府民政部门主管本级行政区域内的五保供养工作。

乡（镇）人民政府负责组织实施本行政区域内的五保供养和五保供养服务机构的管理工作。

村民委员会协助乡（镇）人民政府做好五保供养对象的申请公示、民主评议和日常生活照料工作。

第四条 各级人民政府鼓励、引导和支持社会组织和个人为五保供养对象和五保供养工作提供捐助和服务，建立结对帮扶机制。

第五条 各级人民政府对在五保供养工作中做出显著成绩的单位和个人，给予表彰和奖励。

第二章 供养对象

第六条 符合下列条件的农牧区残疾人或者年满60周岁和未满16周岁的农牧民，享受五保供养待遇：

（一）无法定赡养、抚养、扶养义务人的，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的；

（二）无劳动能力的；

（三）无生活来源的。

第七条 五保供养待遇的审批程序：

由本人自愿向户籍所在地村民委员会提出申请；因年幼或者智力残疾无法表达意愿的，由村民小组或者其他村民代为提出申请。经村民委员会民主评议，对符合本办法第六条规定条件的，在本村范围内公告；无重大异议的，由村民委员会将评议意见和有关材料报送乡（镇）人民政府审核。

乡（镇）人民政府收到评议意见后应当对申请人的家庭状况和经济条件进行调查核实，并在30日内提出审核意见，将审核意见和有关材料报送当地县级人民政府民政部门。

县级人民政府民政部门应当自收到审核意见和有关材料之日起30日内做出审批决定。对符合条件的予以批准，发给《农村五保供养证》；对不符合条件的，应当书面通知本人，并说明理由。必要时，县级人民政府民政部门可以对五保供养申请人家庭情况进行复核。

第八条 五保供养对象不再符合本办法第六条规定条件的，村民委员会或者五保供养服务机构应当向乡（镇）人民政府报告，由乡（镇）人民政府审核并报县级人民政府民政部门核准后，停止五保供养待遇，核销其《农村五保供养证》。

第九条 五保供养对象死亡的，集中供养的由五保供养服务机构负责办理丧葬事宜，分散供养的由村民委员会负责办理丧葬事宜。丧葬补助费由县级人民政府按照五保供养对象当年的供养标准一次性支付。

丧葬事宜办理完毕后，村民委员会或者五保供养服务机构应当及时根据本办法第八条规定的程序核销其《农村五保供养证》。

第三章 供养内容

第十条 五保供养包括下列供养内容：

（一）供给粮油、副食品和生活用燃料；

（二）供给服装、被褥等生活用品和零用钱；

（三）提供符合基本居住条件的住房；

（四）提供疾病治疗，对生活不能自理的给予照料；

（五）办理丧葬事宜。

五保供养对象的医疗费用，按照农牧区医疗制度和农牧区特困群众医疗救助制度的有关规定执行。

第十一条 五保供养标准由自治区人民政府民政部门商同级财政部门拟订，并报自治区人民政府批准后在全区公布执行。五保供养标准不得低于全区农牧民平均生活水平，并根据全区经济发展、农牧民人均纯收入和财力保障水平适时调整。

供养内容的实物发放标准，由县级人民政府民政部门拟订，经县级人民政府批准后公布执行，并报上级民政部门备案。自治区人民政府民政部门应当对实物发放标准制定工作进行指导。

第十二条 五保供养资金由各地（市）行署（人民政府）、县级人民政府财政部门依法纳入预算安排。鼓励有集体经济收入的村民委员会，从经营收入中安排资金或者实物，用于补助五保供养对象的生活。

自治区人民政府财政部门通过专项转移支付的形式对全区五保供养资金给予补助。

第十三条 县级人民政府财政部门应当将各级财政部门安排和补助的五保供养资金纳入专户，实行专户管理，并及时足额向乡（镇）人民政府、五保供养服务机构拨付。

第十四条 乡（镇）人民政府、五保供养服务机构应当将五保供养资金和实物的使用、发放情况登记造册，并报县级人民政府民政部门和财政部门备案。

第四章 供养形式

第十五条 五保供养实行集中供养和分散供养。

集中供养的应当由乡（镇）人民政府、五保供养服务机构和供养对象三方签订供养服务协议。

分散供养的，可以由村民委员会委托其他村民负责照料，乡（镇）人民政府、受委托的代养人和供养对象三方应当签订供养服务协议。

第十六条 向五保供养对象发放现金或者实物，应当尊重五保供养对象的意愿。对生活不能自理的五保供养对象，可以发放实物。

集中供养所需款物，由乡（镇）人民政府发放给五保供养服务机构或者由五保供养服务机构直接发放五保供养对象。分散供养所需款物，乡（镇）人民政府可以委托村民委员会发放。

五保供养款物应当每月发放一次。因交通不便不能按月发放的，可以每季度或者每半年发放一次。

第十七条 五保供养对象将承包的土地交由他人代耕代种或者将承包的土地、草场使用权以其他形式流转的，其收益归该五保供养对象所有。

五保供养对象的房屋、牲畜等可以委托村民委员会或者五保供养服务机构管理、代牧，并依法签订有关协议。

第十八条 各级人民政府应当把五保供养服务机构建设纳入经济社会发展规划，合理布局，适度集中。

县级人民政府应当根据当地经济社会发展规划组织建设五保供养服务机构，分期分批新建、改（扩）建一批以县（市、区）为中心的具有辐射功能的五保供养服务机构和乡（镇）五保供养服务机构，并提供必要的设备、管理资金，配备必要的工作人员。

第十九条 五保供养服务机构可以开展以改善五保供养对象生活条件为目的的农副业生产和小商品零售。各级人民政府及其有关部门应当对五保供养服务机构开展农副业生产和小商品零售给予必要的扶持。

第五章 监督管理

第二十条 五保供养款物应当专门用于五保供养对象的生活，任何组织或者个人不得贪污、挪用、截留或者私分。

第二十一条 县级以上人民政府民政部门应当建立五保供养工作管理制度，并负责督促实施。

县级人民政府民政部门应当建立五保供养工作动态管理制度。各级人民政府民政部门应当定期将新增或者停止五保供养待遇的情况逐级报告上级民政部门，并报同级财政部门备案。

第二十二条 县级以上人民政府应当加强对五保供养工作的监督管理，建立健全五保供养责任制。

县级以上人民政府应当适时检查五保供养政策落实情况，发现问题，及时解决，对开展五保供养审批、款物发放和供养服务等工作有显著成绩的单位，给予表扬和奖励；对存在符合供养条件不予批准、供养款物发放不到位和供养服务质量不符合要求的单位，给予通报批评，并追究有关部门的责任。

第二十三条 县级以上人民政府财政部门应当按时足额拨付五保供养资金，确保资金到位，并加强对资金使用情况的监督管理。

审计机关应当依法加强对五保供养资金的审计。

县级人民政府民政部门应当定期对五保供养资金使用情况进行监督检查。

第二十四条 乡（镇）人民政府、五保供养服务机构应当将五保供养资金使用情况向社会公告。

五保供养服务机构应当遵守治安、消防、卫生、财务等方面的法律、法规和国家有关规定，向五保供养对象提供符合要求的供养服务，接受当地县级人民政府及其有关部门的监督管理。

第六章 法律责任

第二十五条 违反本办法规定，有关行政机构及其工作人员有下列行为之一的，对直接负责的主管人员及其直接责任人员，视情节依法给予行政处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理：

（一）对符合五保供养条件不予批准享受五保供养待遇的，或者对不符合五保供养条件批准其享受五保供养待遇的；

（二）贪污、挪用、截留、私分五保供养款物的；

（三）有其他滥用职权，玩忽职守，徇私舞弊行为的。

第二十六条 违反本办法规定，村民委员会组成人员贪污、挪用、截留、私分五保供养款物的，由有关部门追回违法所得款物，并依法予以罢免；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。

五保供养服务机构工作人员私分、挪用、截留五保供养款物的，由有关部门追回违法所得款物，并予以辞退；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。

第二十七条 违反本办法规定，村民委员会或者五保供养服务机构向五保供养对象提供的供养服务不符合要求的，由乡（镇）人民政府责令限期改正；逾期不改正的，乡（镇）人民政府有权终止供养服务协议；造成损失的，依法承担赔偿责任。

第七章 附则

第二十八条 《农村五保供养证》由自治区人民政府民政部门负责统一印制。

第二十九条 本办法自2009年2月1日起施行。



庄园开发中的问题与对策

滕传枢


　　以 “一次投资三万八，圆您一个庄园主的梦”这句诱人的广告词揭开序幕的某庄园的招商活动，掀起了海南庄园开发的投资热潮。从去年底至今年初，相继出现了一批公开募集资金的农业庄园，已有数以百计的投资者成了这些庄园的“小庄园主”。这是继广东之后在海南出现的现象。
　　所谓现代农业庄园的模式，从目前情况看，其基本内容是以一个开发商先期拿到 ( 承包、租赁或受让)数以千亩计的大面积荒出荒地并进行开发为基础，然后向富足的城市居民募集资金，将庄园土地分成若干小块 ( 1亩至5亩为一块) 卖给投资者 ( 所谓“庄园主” ) ，由开发商统一种植、统一管理、统计收益，然后按一定比例与投资者分成。
　　开发商们都给予了相似的许诺：只要支付每亩土地几千元至上万元的投资，你可拥有自己的一片庄园，可领到土地证，可建别墅，几年后使开始坐享长达五十年甚至更长时间的庄园主生活，投资回报可达60倍至100倍；同时列出保险、公证、专业技术指导等作为投资保障，让投资者“永远没有后顾之忧，只需高枕无忧”。
　　由于开发商编织的这一幅幅无风险高回报的世外桃园的美景极度的满足了先富起来的一部分城市居民想往田园生活的追求和投资消费心理，加上庄园的开发从大方向上说符合国家鼓励农业投资的产业政策，能使被开发地区的经济得到发展，因此吸引了不少的投资者并得到庄园所在地基层政府的欢迎和支持，使得这一浪潮能在短时间内迅速推开并呈蔓延之势。
　　然而，这一现象也引起不少有识之士的担忧与思考，“庄园招商资金谁来监管”之类的文章不断出现在报端。有的庄园开发商与投资者之间已开始发生纠纷。现代农业庄园到底是怎么回事，庄园开发中存在哪些问题，对策是什么? 已成为目前亟待解答的一个社会热点问题。
　　庄园是欧洲中世纪中叶出现的一种以家庭为单位生产经营农业的组织形式。它和传统农业的区别是专业性强、集约化生产、大规模作业。后来，逐渐发展成为一种家庭式的产业，并多与休闲旅游度假相结合。在我国改革开放之后，特别是鼓励农业开发的法律法规出台和一部分人先富起来之后，使庄园这种模式开始有了生存的条件。庄园模式作为一种集约化经营管理的、能够在短时间内聚集大量闲散资金用于农业开发的组织形式，若能规范管理和健康发展，的确是一种能迅速促进农业发展，而且还能带动旅游业、农产品加工工业及其他行业发展的新的组织形式。然而若缺乏规范和监管，不纳入法制经济轨道，象目前这样一轰而上，自生自灭，也会成为一些玩空手道的商家非法集资的手段，成为损害甚至诈骗成千上万投资者的一场把戏，成为破坏杜会经济秩序和安定团结的因素。为此，笔者就目前庄园开发中存在的若干问题，从法治的角度进行分析并提出对策，以期引起政府、有关部门以及广大投资者的重视。

一．土地问题

　　目前，开发商取得土地的方式有两种：一是通过受让取得国有土地的使用权；二是通过承包或租赁取得集体土地的使用权。在招商过程中，各开发商均许诺给予投资者一定面积的土地用于兴建别墅或其他住宅。有的市县政府许诺给小庄园的投资者发给相应的土地使用证和房产权证书。有部分投资者确己领到土地使用证。但是这里面仍存在着诸多问题，主要有：
（一） 土地权属不明确，获得土地的程序不合法
　　土地是国家最重要的资源，开发商如何取得土地使用权，以及由此而发生的土地流转，必须合法，否则必成后患。然而，目前多数庄园未能做到这一点。例如某开发商与土地所在地的村委会签订了数千亩土地承包合同，其所“承包”的土地，是几十年来从未耕作过的荆棘丛生的荒山荒地。在给付承包定金和获得土地管理部门认可后，开发商便开始耕地。这种状况明显存在以下三个问题：第一．所有权主体不明确。依照土地管理法律法规的有关规定，这样的荒地一般情况下应属国家所有而非集体所有。若非因某种特珠历史原因确权给集体，村委会是无权发包的。第二．取得土地使用权的方式不当。土地承包人的生产经营活动要受发包方的制约，发包人与承包人具有内部隶属关系。作为独立法人实体的开发商进行现代农业庄园开发，不宜采取承包土地的方式进行。至于有的庄园采取租赁方式取得集体土地使用权，也显然是不当的。因我省有关规章规定，租赁最高期限仅为5年。第三．越权审批。依照我省土地管理条例规定，开发国有荒山荒地用于农业生产的，市县政府审批权限在333公顷以下，集体所有土地出让或出租用于农业生产的，市县政府审批权限在33公顷以下。上述数千亩的集体土地由市县土地管理部门批准，显属越权。
（二） 土地流转关系不明确、不合法
　　开发商将已取得使用权的土地划分成若干小块“卖”给投资者，开发商与投资者在土地流转上是什么关系? 对此开发商只是含糊其词。合同上有的写“合作开发”，有的写“投资庄因”，有的干脆写“购买”。说 “购买”无疑是违法的；说 “投资”则与投资的法律特征不相符 (下文将论及)；说 “合作开发”不准确，按法律规定应是 “转让”。《海南经济特区土地管理条例》第五十七条规定：“一方提供土地使用权，另一方或者多方提供资金合作开发土地，并按照产权分成的”，“视同土地使用权转让”。因此，必须依转让程序到土地管理部门办理登记、委托评估机构评估、照章缴纳税费等。从现状看，显然不是这样。
（三） 建房的承诺不真实
　　法律法规明确规定：“集休所有土地使用权不得出让或者出租用于非农业建设”，承包的集体土地“不得改变土地的集体所有和农业用途”，非本村农民若要建住宅，必须另外履行征用、出让、规划、报建等法定手续。要履行这些手续，除了须获得审批外，还必然发生土地补偿费、土地出让金、规划报建费等开支。这笔钱不是小数，谁来出? 开发商还是投资者? 即使使用的是国有土地，除了免去征地一项外，其余手续仍需要办。所以，开发商承诺的投资者可有一定面积的土地用于建住宅或别墅，与高达上百倍的投资回报一样，只是“画饼”而已。
（四） 土地使用证与实际使用权的行使冲突
　　开发商将取得使用权的庄园土地，分成若干小块“卖”给投资者，在办理法定转让手续之后，土地管理部门再给投资者颁发土地使用证。从表面看，理顺了土地所有者、开发商和投资者之间关于土地使用权的法律关系。可是从实质看，这些土地的实际使用权仍在使用权已转让出去的开发商手里，而拿到土地使用证的投资者实际上并没有土地的使用权（只有提意见与建议的权利 )。这种使用证与实际使用权的矛盾，也将是今后发生纠纷的隐患之一。
　　针对上述问题，政府及有关土地管理部门应当采取以下对策：
1．尽快制订关于庄园用地的法规或规章，以确保正常的土地管理秩序，规范经营者的行为，维护开发者、投资者和土地所有者的合法权益。广东省《关于加强果园、庄园用地管理的通告》在这方面为我们提供了经验。
2．加强用地管理严格审批把关。特别是准确划清土地权属、严格用地审批权限、完善用地手续，严格用途管制、严格土地流转的条件和程序、规范合同文本，严格发证的条件和程序等。
3．理顺开发商与投资者在土地使用权上的法律关系，依法明确各自应有的权利与义务，改变目前这种打着“合作开发”招牌但实际上既不符合转让、转租、转包的法定条件和程序，也不符合投资的法定条件和程序的状况。如何具体处理，下文将论及。

二．资金监管与庄园组织形式问题

　　目前社会上和投资者们最担心的是投资庄园的资金如何监管的问题，并因此而设想出由政府委托商业银行监管等方案。由政府委托银行监管某个企业的资金，显然没有法律依据，实际上也没有操作性可言。要解决这个问题，必须理顺投资者与开发商之间的法律关系，关键是庄园的组织形式与经营形式问题。
　　“买”了庄园小块土地的“庄园主”们，与庄园是什么关系？目前有三种说法：一曰“投资者”，二曰“合作开发者”，三曰“客户”。这三种说法，都未能准确反映两者之间的现实关系。其一，“购买”土地的出资不允许抽回，可坐享收益，像是投资; 但庄园并不承认这些“庄园主”是它的股东，不能享受股东的其他权利，合同中也没有投资风险共担的规定。因此说是投资者，其实不符。其二，说是合作开发者，怎么合作? 解释是由“庄园主”出土地使用权（从开发商手里“买”来），由开发商经营（出资金、技术、管理），然后分成。这里存在的问题是，开发商转让土地使用权多不合法，前期开发的投入多数达不到整个投资的25%，甚至是玩“空手道”，所谓出“技术”是靠咨询，多数没有足以管理现代农庄所应具备的农业技术人员队伍; 亏损时如何赔偿合作人的损失在合同中避而不谈。因此，说是合作开发者，其实也不符。其三，说是招商引资引来的“客户”，更是不对号。客户与东道主理应是平等合作但各自独立经营的商业伙伴。而在庄园里，“庄园主”们说不上经管，更无从独立。说白了，是“客户”出钱，“东道主”花钱。若赚了钱，给你分利；若亏了钱，你自认倒霉去吧。
　　笔者认为，投资者与开发商的关系，依法理顺，不外乎两种情况：一是投资关系；二是委托经营关系。若取投资关系，庄园应采取规范的有限责任公司或股份有限公司的组织形式，投资人与开发商均应是庄园公司的股东，均应享有股东的权利与履行股东的义务，各自按其出资额（或股份)享受利益、承担风险，整个庄园的土地使用权应属庄园公司而不发生开发商转让给投资者的问题。若取委托经营关系，开发商应将通过受让程序取得的土地使用权再分别转让给若干投资者，再由投资者将土地委托给开发商经营。委托人不应承担经营风险，同时委托经营合同除了订明利润分成之外，还必须订明被委托人（开发商) 应承担的风险责任：当经营发生亏损时，委托方的合法利益也必须得到保障。上述两种关系依法确认之后，“庄园主”们的最大心病才能消除。原先开发商向投资者宣传的“保险、公证、专业技术指导”等“投资保障”，其实是不能成为投资保障的。

三．政府监管问题

　　由于农庄在我省出现不久，行政管理没有经验，目前仅限于草率的立项审批和企业登记，未能顾及其他，导致庄园开发的盲目性。有的缺乏相应注册资金和农业专业人才的开发商也在从事庄园开发；有的开发商仅凭一纸立项批文和营业执照就开始招商，实际上基础设施建设尚未开始。这些情形。给庄园以后的发展留下了隐患。目前，加强政府对庄园开发的监管已成了广大投资者乃至社会各界人士的一致呼吁。
笔者认为，应从以下四个方面解决政府加强监管的问题：
1．制定农庄开发规划和管理规范，开展试点，总结经验教训。其中重点是制定管理规范，特别是对农庄用地的管理规范和对农庄企业的管理规范。农庄用地的管理规范广东省已有先例可供借鉴，而农庄企业的管理规范目前在国内尚属空自。这一规范的主要内容应包括农庄企业的设立条件、组织机构和审批程序，农庄投资者与开发商的关系，农庄企业的财务会计，农庄的破产、解散和清算，农庄的监管和法律责任等。
2．加强对农庄企业的资质审查和立项审批工作。农庄企业是一种特殊的公司组织，投资者量大而广（我省现已有省外、境外的投资者) 其成败将会影响社会安定，因此不能作为普通的企业到工商行政管理机关办理直接登记，必须经过主管部门（农业、土地、证券等主管部门）进行审查，获得资质合格批准和立项许可之后，再给予工商登记；筹建达到法定条件后才能招商引资。资质审查重点是实有开发资金和农业科技力量。一般说采取委托经营方式的，开发商应具备项目总投资的25%以上的自有资金并完成基础设施建设之后才能开始招商。采取股东投资方式的则按公司法的规定操作。不管用哪种形式，作为现代农业庄园必须拥有自己的一定数量的农艺师、园艺师及农业科技人员队伍，而决不能像现有的一些庄园，农业科技问题靠向某某科研所咨询来解决。没有自己的农业科技人员队伍的农庄，就好比是没有工程师和技术员的建筑企业、没有医师和医务专业人员的医院一样，只能是拿投资者的钱来“玩”而已。
3．立即对已有的农庄项目进行清理整顿，合格的扶持，不合格的注销，暂不合格但有希望合格的限期完善。其中给予注销的，应该处理好投资者资金的清退和土地的善后处理问题。
4．加强对农庄的监管和服务工作。这是一个长期和复杂的任务。各有关行政主管部门对农庄的监管不是几年，而是几十年甚至更长的事。不仅是直接对农庄的监管和服务，还包括对新闻媒体不得发布虚假广告等的监管，对农庄及投资者提供各种信息服务，以及农庄所在地的社会治安、防灾减灾等等。
现代农业庄园的开发是新生事物，引导规范得好，是大好事。希望它能够健康茁壮成长。


1998年4月26日于海口



[ 原载《今日海南》(海南省委机关刊物)1998年 第5期 ]