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关保英 教授




行政不作为诉讼是近年来行政法学界关注的热点问题之一。学者们从不同的角度探讨了行政不作为的基本问题，其中行政不作为的受案范围是所有不作为诉讼的焦点问题。然而，学者们探讨行政不作为受案范围时大多仅仅从行政诉讼受案范围的一般问题出发，而在笔者看来这是制约此问题研究的重要因素。行政不作为的受案范围与其说决定于行政诉讼受案范围的基本原理，还不如说决定于原告诉权的基本原理和状况，而学者们很少从行政诉权的角度研究行政不作为的受案范围问题，这便导致其长期处于困境之中。正是基于这一现实，笔者撰就本文，试用不作为的诉权范畴对行政诉讼不作为的受案范围作一系统研究。
所谓行政不作为的诉权范畴是指原告在行政诉讼中能够对行政主体的不作为提起的诉讼主张以及是否能够接受这个主张并纳入司法审查的诉讼请求事项。一则，行政不作为的诉权范畴不能等同于行政不作为的受案范围。行政不作为的受案范围是针对于人民法院的司法审查行为而言的，它对人民法院及其行政审判工作具有实质意义，其立足点在司法系统而不在诉讼中的双方当事人。与行政不作为受案范围不同，行政不作为诉权范畴是针对行政诉讼当事人的，尤其针对行政诉讼中的原告，它甚至决定了某一行政法关系中的行政相对人在行政诉讼中是否能够成为原告，这是我们理解和分析行政不作为诉权必须领会的第一个问题。二则，行政不作为的诉权范畴不等同于行政相对人在行政法关系中向行政主体主张的权利的范畴。在行政法关系中行政相对人可以向行政主体主张诸多权利，当行政相对人向行政主体主张某一权利时，行政主体就成为这一权利的义务主体。而在行政不作为的诉权范畴的概念中，行政主体不是该权利的义务主体。其原因在于行政不作为诉权发生在行政诉讼法律关系中，而行政相对人在行政上的主张则发生在行政法关系中，两种不同的法律关系便决定了行政不作为诉权的义务主体不是行政主体，这是我们理解和分析行政不作为诉讼应当领会的第二个问题。
一、行政不作为诉权范畴理论滞后的分析
我国行政诉讼制度的建立是在我国行政诉讼萌芽阶段进行的。在开始时期，我国的行政法只能称之为行政法制而不能称之为行政法治。行政法治的概念在《行政诉讼法》制定之时还只是一个带有萌芽色彩的概念，之所以这样说是因为作为行政法治核心概念的“依法行政”第一次在我国出现是上世纪80年代中期的事情，而作为行政法治的相关概念，如自然公正、正当程序、行政行为的司法审查、公务员法治等等在当时我国的政府文件中还不曾出现。此点表明，我国行政诉讼制度在建立时就面临着理论准备上的不足，这在后来《行政诉讼法》实施中表现得尤为突出，如行政诉讼中不审查抽象行政行为的制度、行政诉讼不调解的原则、行政诉讼仅审查合法性的原则、行政诉讼不停止具体行政行为执行的制度等等就没有一个充分的理论支撑。在所有不能支撑行政诉讼制度的理论中，有关行政诉讼受案范围的理论显得更为突出。换句话说，学者们寻找不到一个非常恰当的理论对我国目前《行政诉讼法》确定的受案范围作出合理解释，一些学者在无法解释的情况下只能说法律就是这样规定的。与行政诉讼受案范围的理论相比，我国行政诉讼理论中有关原告诉权的理论更加滞后，更加不成熟。甚至在进入21世纪后，学者们在大胆探讨《行政诉讼法》修改的若干走向时，也没有人从诉权的角度研究行政诉讼受案范围问题和行政诉讼的其它相关问题。行政不作为诉权范畴的理论同样非常滞后，这个滞后对于行政法中的行政不作为理论，对于《行政诉讼法》中不作为诉讼司法审查的理论和制度都造成了巨大影响，正因为如此，笔者认为在我们分析行政不作为诉权范畴时应当分析此方面理论滞后的具体表现。笔者试从下列方面予以分析。
（一）不作为诉讼与作为诉讼关系的理论滞后
我国学界关于作为的行政诉讼与不作为的行政诉讼的研究都以《行政诉讼法》第11条的规定为基础，[1]即以该条列举的行政诉讼受案范围的8种情形确定作为的行政诉讼与不作为的行政诉讼的内容及其界限。依该条文的内容，学者们一般将不作为的行政诉讼归纳为三个方面：一是在行政许可中行政主体对行政相对人的请求不予答复或者拒绝颁发许可证的行政不作为诉讼；二是认为行政主体没有依法向行政相对人发放抚恤金的行政不作为诉讼；三是申请行政主体履行保护人身权、财产权的法定职责，行政主体拒绝履行或者不予答复的。上列三种不作为诉讼的状态与《行政诉讼法》列举的诸如行政强制、行政处罚以及其它侵权的作为诉讼是有一定区别的，但它们之间的区别究竟在哪里，即行政不作为诉讼与行政作为诉讼质的区别究竟在哪里，我们并没有一个理论上的阐释，或者说没有一个令人信服的理论将二者的基本状态区别开来。事实上，《行政诉讼法》列举的行政主体在行政许可中的拒绝颁发许可证和不予答复、在行政救助中的拒绝发放抚恤金、在权益保护中的拒绝履行和不予答复都不具有典型的不作为性，即其与作为的诉讼并没有质的区别。因为二者都必须以行政相对人的特定性与行政主体的特定性为前提条件，而这两个特定性在作为行政诉讼中亦是必备条件。因而在笔者看来，不作为诉讼的最大特点是行政相对人与行政主体在诉讼过程中关系启动的不特定性，即行政相对人之所以有不作为的诉权其原因在于其对行政主体有着主观上的正当预期，当这种正当预期让他失望时他就产生了诉权。如果不是这样，作为的行政诉讼与不作为的行政诉讼就没有质的区别。至少可以说，我国学界关于不作为的行政诉讼与作为的行政诉讼的关系并没有完全理顺，这是不作为的诉权范畴的第一个理论滞后。
（二）不作为诉权性制质的理论滞后
行政诉讼中的诉权在西方一些行政诉讼制度比较发达的国家是一个十分关键的制度问题和理论问题。 [2]诸多国家的行政诉讼制度并不在法律条文中列举行政诉讼的受案范围，而是通过确定当事人在行政诉讼中享有诉权范畴的方式确定受案范围。这些国家之所以采用这样的处理方式是由其在公权与私权传统理论的支配下而为之的。即是说，在一些法治发达国家，其行政诉讼制度的价值定位在于对私权的救济，而不是对公权行使的维护。既然行政诉讼制度的目的在于救济私权，那么，诉讼的受案范围就决定于私权的状况而不决定于公权的状况。诉讼作为行政相对人享有的个体权利是私权的基本内容，因此，通过确定诉权而解决行政诉讼受案范围就成了这些国家行政诉讼的一个基本逻辑。这个逻辑的最终结果有利于司法审查机关在行政诉讼过程中合理处理与原告的关系。由于我国行政诉讼的价值是双向的，即既救济行政相对人的权利又维护行政机关依法行使职权。因此，我国《行政诉讼法》和行政诉讼理论没有从诉权的角度解决受案范围问题，这便使我国行政诉讼诉权的一系列理论都相对滞后，尤其行政不作为诉权的性质基本上无人揭示。在行政作为的诉讼中，行政相对人的诉权是以行政主体的处罚权、强制权以及其它处置权为前提的，正是行政主体的这些处置权导致了行政相对人诉权的产生，在这种情况下，行政相对人诉权就具有平衡和抗拒行政处置权的属性。那么，不作为诉权的性质究竟是什么，到目前为止还是一个巨大的理论空白。行政作为诉权性质即便已经解决，其也不足以解决不作为诉讼的诉权性质问题，因为不作为行政诉讼中当事人起动诉讼程序并不象作为诉讼中那样主动，并不象作为诉讼中起动过程那样具有针对性和具体性。
（三）行政不作为理论与行政诉权理论脱节的理论滞后
行政不作为理论在行政法学理论中处于何种地位，学界同样没有一个明确的论点。但从我国关于行政不作为研究的状况看，学者们基本上是在行政行为理论中研究行政不作为的问题，诸多学者将不作为视为行政行为的一种不当形式。当然，行政不作为理论应当成为行政法学中的一个独立的理论，甚至可以独立于行政诉讼。然而，行政不作为理论的相对独立性并不是说这个理论与行政法中的其他理论关联性不强，恰恰相反，行政不作为理论与不当行政行为校正的理论、与行政救济制度的理论，尤其与行政诉讼制度的理论关系非常密切，以致于如果我们离开了这些理论去研究行政不作为理论就会失去研究的某种层面上的意义。我国学界对行政不作为理论与行政诉讼受案范围理论的关系给予了一定的注意，行政不作为违法、行政不作为诉讼等问题有学者已经作过专门研究。但是，有关行政不作为理论与行政诉权的关系却没有专门研究。这是我国行政不作为诉权理论滞后的又一表现。此一理论滞后使我们无法将不作为理论与行政诉权统一起来，无法澄清不作为诉权的逻辑前提，无法在行政不作为研究中得出后续的结论。行政不作为必然会影响行政相对人的权益，行政相对人在不作为的影响中究竟在多大程度上和在多大范围内产生诉权，这些问题对于不作为诉讼乃至于不作为行政救济都是至关重要的。
二、行政不作为诉权范畴的法律设定
行政诉权是行政诉讼制度的一个基本概念，《行政诉讼法》在确定“受案范围”时没有使用诉权的概念。但是，该法在总则部分实质上认可了行政诉权的概念，第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”此条从比较广泛和概括的意义上确定了行政诉权的概念。而在后面的条文中再没有使用这一概念。那么，《行政诉讼法》在有关操作条款回避诉权的处置方式究竟对我们框定行政诉权有怎样的影响，笔者认为应当从两方面看：一方面，《行政诉讼法》没有以法律条文的形式列举诉权肯定不利于学者们展开对诉权的研究，也不利于行政相对人在行政法治实践中对诉权的有效行使；另一方面，《行政诉讼法》在总则部分对诉权一个概括的框定为我们研究行政不作为诉权乃至于整个诉权理论提供了法理基础。我们可以依这个法理基础对我国行政诉权的具体化进行推演。法治发达国家诉权的处理有两种模式：一是普通法系国家以判例的形式确定诉权范围，即在一个行政诉讼案件中当事人是否享有诉权要根据司法机关以前的相关判例而定，或者说主要依先前的判例而定。例如在1954年美国的一个行政诉讼案件中，司法机关就根据先前一个案例确定的“原则”确认了当事人的诉权， [3]应当说明的是整个案件的受理与否都是以诉权为核心展开的；二是大陆法系国家在行政诉讼法律典则中对诉权作出规定。而在大陆法系的模式中又有诸多种不同的处理方式，有些国家采取概括规定诉权的方式，有些国家则采取列举规定诉权的方式，还有一些国家则采取将列举规定与概括规定结合起来的方式。由于我国是成文法国家，因此，大陆法系国家行政诉讼制度中关于诉权的规定方式可以借鉴，即我国在《行政诉讼法》中列举规定诉权，使诉权成为行政诉讼中原告的法定权利。笔者试对我国行政诉权的法律设定作出下列设想。
（一）行政不作为诉权法定化
行政不作为诉权法定化是指有关行政不作为的诉权应当在行政诉讼法典及其相关行政诉讼的法律典则中规定下来，使这个权利成为法定化的权利。上面已经指出，我国《行政诉讼法》仅在总则部分规定了行政相对人的诉权问题，就目前来看，这个规定还不是操作层面上的，它只是行政诉讼有关诉权的导向性条款，这个条款对行政立法和行政诉讼中的司法解释有重要意义，但对行政相对人在行政诉讼中行使诉权没有直接意义，如我们不能从这个条文中对行政相对人的某一诉讼请求确定是否有无诉权。依目前我国《行政诉讼法》此种不周延的规定看，在《行政诉讼法》修改中应当使行政诉权，尤其行政不作为诉权法定化。一则，在《行政诉讼法》中专列一章或一节为“诉权”，再将行政相对人的诉权分成若干具体内容，例如行政相对人在行政行为中的诉权、行政相对人在行政不作为中的诉权等。行政不作为诉权尤其应当以法定方式规定下来，因为行政不作为诉权一旦没有被法定化，那么，行政相对人就有可能滥用诉权，对行政主体的任何一种消极的行政行为都有可能提起行政诉讼。二则，将行政诉讼“受案范围”的规定与行政诉权的规定予以协调的统一，既保留行政诉讼受案范围的相关规定，又确定与之相对应的诉权内容。一定意义上讲，行政诉讼诉权的规定一旦能够在修改了的《行政诉讼法》中出现，将意味着我国行政诉讼制度有了新的突破。之所以这样说，是因为我们在行政法制度中广泛认可了行政主体的行政权，而没有在其它行政法制度中认可行政相对人的基本权利。行政诉权概念的确立将会使其与行政主体的行政权成为一个对立的权力范畴。行政主体一旦有非法行使职权或怠慢行政管理就会被行政相对人的诉权概念有所对抗。总之，行政不作为诉权法定化对行政相对人和行政主体都是有好处的，对行政相对人而言其取得了在行政诉讼制度中的基本权利之一，而对行政主体而言则可以避免行政相对人滥用诉权的情况。在行政诉讼实践中，不作为诉讼中的诉权滥用比作为诉讼中的诉权滥用更为突出。
（二）行政不作为诉权概念明确化
行政不作为诉权既是一个学理概念，又是一个法律概念。作为学理概念它从相关的理念上厘清了不作为诉权的涵义、内容、行为方式等；而作为法律概念它从法律制度上框定了哪些人享有这一权利、这一权利的具体内容、这一权利在行使过程中的条件等。我国行政法中的相关概念有一些存在于理论范畴中，有一些则存在于法律规范中。就前者而论有行政法关系的概念、行政主体的概念、行政相对人的概念、行政行为的概念、行政救济的概念等等。就后者而论有行政机关的概念，公民、法人、社会组织的概念，行政处罚的概念、行政许可的概念、原告的概念等等。在行政法理论和实务中，学理范畴的概念与法律范畴的概念并不是完全统一的，有时甚至被人为地分开了。例如，行政主体与行政机关的概念、行政相对人与公民、法人、社会组织的概念、行政行为与行政活动的概念就被分成了前者是学理上的，后者是法律上的两种情形。造成理论概念与法律概念分割的原因有两方面，一是我国立法本身的滞后性，二是学者们为了教学的需要对相关概念的人为提炼。笔者认为，行政法中概念的法律化是一个趋势，即我们只有将相关的概念用法律典则的形式规定下来才能避免在实践中的争论。一些国家在法律典则中常常用相当篇幅界定概念的做法值得借鉴。 [4]在行政诉讼法律典则中界定行政不作为诉权的概念是十分必要的，这其中有两个方面的原因，一是行政不作为概念不象行政作为概念那样，其内容很难把握。换言之，行政作为的概念通常是比较明确的，而行政不作为概念则不十分明确，在一个概念的内涵难以确定的情况下，用法律典则将其予以统一是一个很好的排解争议的方法。二是行政诉权在行政诉讼法中本身就不曾出现，如果我们在该法中确立了这个概念，那么，与其相关的子概念亦应当予以明确，不作为诉权概念作为诉权概念的子概念明确以后，不作为行政诉讼的其它问题亦就容易解决了。目前我国《行政诉讼法》规定的三种不作为诉讼的情形并没有提到行政不作为和行政不作为诉权的概念，这也是困扰不作为诉讼理论和实践的原因之一。
（三）行政不作为诉权当事人决定制度的认可
行政主体的为与不为的外在表现是完全不同的，进而也使其所反映的内在本质有所区别。在笔者看来，当行政主体在为某种行为时，即在其作为的情形下，行为方式既具有数量统计上的可能性，也可以用相对客观的标准进行检验。行政作为中的可测性和确定性使我们能够据此将行政相对人在行政主体作为中的诉权予以具体化，甚至予以量化。《行政诉讼法》关于积极行政行为中受案范围的规定就为我们探讨此方面的诉权提供了标准。反之，当行政主体在行政管理中无所作为时，我们将难以对不作为进行量化，难以用数量统计或者其它具体方法确定不作为的量。正因为如此，一些发达国家的行政诉讼制度对不作为诉讼的受案范围没有进行列举规定。 [5]与行政不作为行为的这一外在表现相适应，行政不作为诉权亦不可以象判断行政作为的诉权那样，对具体范围进行量化。那么，在有关行政诉讼的法律制度中究竟怎样处理行政不作为的诉权状况呢？笔者认为应当确立不作为诉权的当事人决定制度，即在《行政诉讼法》中规定，行政不作为的诉权范畴不通过具体的列举，而由行政相对人决定对于其认为行政主体的某一不作为是否能够提起行政诉讼，即是说，在其认为行政主体的某一行为方式属于不作为侵权时便可以享有诉权，从而提起行政诉讼。将行政相对人不作为的诉权尽可能留给当事人自己去判断。当然，当事人是否在这一不作为诉权行使以后一定能得到实体上的利益则是另一范畴的问题。行政相对人的诉权是一种程序权利，如果当事人连起码的程序权利都没有，实体权利也就无法得到保护。上面我们已经指出，行政相对人在不作为诉讼中的权利是一种自由裁量的权利，对这种权利的判断始终应留给行政相对人。目前我国《行政诉讼法》在受案范围中将不作为诉权并没有当成行政相对人的自由选择权，通过对《行政诉讼法》的修改使行政相对人在不作为诉讼中的权利作为一种选择权、一种自由裁量权必然能够提升我国行政诉讼制度的价值。
三、行政不作为诉权范畴中的类型划分
行政不作为诉权对于行政相对人而言是一个范畴权利，其与行政相对人在作为诉权中的权利相对应。即是说，行政相对人在行政作为诉讼中所享有的权利是一个范畴，而在不作为诉讼中享有的权利是另一个范畴。显然，作为一种范畴权利，它就不是某种以单一方式表现出来的权利，也不是以某些具体的权利形式出现的权利。我们运用权利类型的概念才能将某一范畴的权利表达清楚，至于在《行政诉讼法》中如何处理这些权利类型是另一范畴的问题。 [6]我们可以将行政相对人在行政不作为诉讼中的诉权类型作出如下划分。
（一）诉怠慢权益的诉权类型
《行政诉讼法》第11条1款第4至6项规定：“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；认为行政机关没有依法发给抚恤金的。”这可以说是我国《行政诉讼法》关于不作为诉讼的规定，这个规定似乎也框定了行政相对人在行政不作为诉讼中的诉权。毫无疑问，在上列行政主体不作为的行为状态中，行政相对人享有行政不作为的诉权，然而，我们不能仅仅因这个规定就将行政相对人不作为诉讼的诉权限定在上列三个范畴之中。因为，在该条的第2款有这样的规定：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”该条实质上对行政相对人的诉权留下了一个虽然不是想象空间，但至少是可以进一步拓宽的空间。同时，《行政诉讼法》第2条还在最为广泛的意义上确认了行政相对人的诉权，在笔者看来，该条是通过确立诉权的制度确立我国行政诉讼的制度价值的，而不是从行政机关所为之的具体行政行为的角度确立行政诉讼的制度价值的。那么，究竟应当如何看待目前《行政诉讼法》关于行政相对人不作为诉权的范畴呢？笔者认为，目前《行政诉讼法》第11条间接确立行政相对人的诉权状况实质上只是不作为诉权的一种类型，就是怠慢权益的诉权类型。在这个诉权类型中，行政相对人向行政主体提出了某种权益主张，或者发放许可证、或者发放抚恤金、或者要求保护其它权益，而行政主体对行政相对人的权益主张予以拒绝或者不作答复。实质上，行政主体的拒绝和不予答复是有所区别的。一定意义上讲，行政主体的拒绝行为可归入作为的行政行为之中，而不予答复才是不作为的行政行为。
（二）诉消极行政的诉权类型
行政主体的职权行使与其他国家机关的职权行使有一个显著的区别，即行政主体的职权行使行为要求有巨大的积极性和主动性，而其他机关的职权行使则不一定有这样的要求。这就是我们在行政法学理论中看到的“行政法的适用行政机关必须主动为之”的理论。在人民法院的司法行为中一个重要的职权行使原理就是不告不理，若人民法院在当事人不告的情形下予以理之便可能构成职权行使中的违法。反之，行政机关则必须积极主动地将有关行政管理法规适用于行政管理事态，若其在应当适用的情况下没有适用则同样可能构成行政上的违法。以税收征收机关为例，其必须积极主动地将有关税收征收管理的法律规范适用于行政管理中，如果没有这样的积极适用则构成行政上的消极行政。我国法律关于行政机关消极行政的违法行为是有规定的，例如《全面推进依法行政实施纲要》就规定：“行政机关实施行政管理，应当遵守法定期限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。” [7]但是，在行政主体消极行政的情况下行政相对人是否享有对这一不作为行政的诉权法律则没有明文规定。当然，行政主体的消极行政所带来的后果是非常复杂的，即是说，行政主体一个消极行政的行为状态既可能没有给行政相对人带来直接侵害和间接侵害，也可能带来了直接侵害和间接侵害，还可能仅仅带来间接侵害而没有带来直接侵害。在这三种消极情形中，究竟当事人是否享有完全的不作为诉权，还是享有部分的不作为诉权则是需要探讨的问题。依目前我国《行政诉讼法》的立法精神，行政主体消极行政在没有对行政相对人造成侵害或造成间接侵害的情况下，行政相对人不享有不作为诉权。只有在直接侵害的情形下行政相对人才享有诉权。我们认为，根据我国行政诉讼制度发展的状况，我们应当对行政主体消极行政给行政相对人造成间接侵害的情形纳入行政不作为诉权之中，只有这样才能使行政诉讼制度实现真正意义上的权利救济。消极行政的前提条件是行政机关对所行使的行政职权的蔑视，这种行为状态的成立并不以行政相对人的请求为前提。因此，在行政相对人享有诉消极行政的诉权时，不能以该当事人是否事先请求为根据。
（三）诉行政无能的诉权类型
在行政主体消极行政的行为方式下，行政主体行为的本质表现是对行政职权的放弃，即其在某一行政管理范围内享有行政职权而且应当积极运用其所享有的职权，但其因主客观原因不去实施本该实施的职权。而在行政无能的行为方式下，行政主体对职权的行使表现出了极大的不得力，不是使职权的客体错位，就是使职权的对象错位。总之，其没有将职权与行政管理事态予以有机的结合。行政无能在我国行政法上并没有系统研究，在笔者看来，行政无能在行政法上应当成为一个独立的理论，在行政法治中应当确立一个对行政无能承担法律责任的独立的制度。在行政法治实践中，诸多的行政无能的行为方式并没有被纳入到责任追究的制度范畴之中，例如，一些行政主体对于困扰社会公众的长期性的不良行为整治不力，一些城市中环境噪音扰民后，行政主体常常下发一个整治通知书，而行政相对人对其置之不理，行政主体采用滞纳金或者其他方式予以处理。其仅看行政主体的处理方式似乎是合理的，也是非常得力的，但从实质上讲当事人违法行为的本质依然存在，社会公众需要解决的问题并没有得到解决。对于行政主体此类违法行为行政法学界似乎没有一个说法，一方面，行政主体实施了应当实施的行为，另一方面，这种行为会使一部分社会公众得到心理上的平衡。基于此，我国行政法制度并没有将此类违法行为纳入相关的行政法制度中。我们认为，在行政法治水平不断提高的当今时代，行政相对人和社会公众所需要的是行政主体在实体上的行为，而不仅仅是程序上的行为。社会公众所主张的是实体上的权利，而不仅仅上程序上的权利。基于此，行政主体的此类行为应当定性为行政无能，若在某一行政无能的行为状态下行政相对人受到了损失，那么，其就应当享有对行政主体不作为的诉权。
（四）诉非公平对待的诉权类型
行政主体的行政行为在相对狭隘的意义上讲发生在行政主体与行政相对人之间。而在比较宽泛的视角下，行政主体行为所引起的关系形式并不这样简单。例如，当行政主体为某甲作了一个准予开设餐馆的行政许可的具体行政行为，这个行政行为对某甲而言是有直接关系的，而某甲也因此成了行政相对人。但是，这个行政行为一旦作出并不单单对某甲一人产生影响，也并不单单对他一人有法律效力。这个行政行为还会影响到其他餐馆开设者的权利，还会影响到就餐者的权利，而且也会对后两类人或组织产生法律后果。 [8]在行政法治实践中，法律关系形式和利益关系十分复杂。某一从行政主体的行政行为中获得了利益，便意味着其他一些人可能获得了同样的利益，甚或更大的利益。而另一些人即受到了这个对他人作出的行政行为的侵害。例如，行政主体对某一企业作出了排放废水的许可证，而另一些当事人或企业则因排放废水的行为受到了相应的侵害。此种复杂情形在行政法治实践中多之又多。以目前的行政法理论和制度，受到某一间接具体行政行为影响的当事人究竟是什么资格并不清楚。而通过确立行政不作为诉权理论和制度便可以解决这一问题。即某一受到间接行政行为影响或侵害的当事人可以对这一行为提起行政不作为的诉权，就是说，这个行政行为对权益侵害的人而言虽不是作为的行政行为，但可以归入不作为的行为范畴之中，因为其可以认为行政主体在对权益取得人实施积极的行为时消极地影响了自己的权益。换言之，其可以认为行政主体在对权益取得人实施某一行政行为时，应同时对他实施一个避害的具体行为，若没有实施这样的避害行为便可享有行政不作为诉权。如果我们能够通过这个思路改革行政诉讼乃至于行政法制度便为今后我国行政法治的完善拓宽了一个巨大的空间。



注释:
[1]应当指出，学界不论从法治基础还是从理论基础对《行政诉讼法》第11条都没有作出深层次的理论解读，而这样的理论解读对于领会行政不作为受案范围的精神实质具有非常重要的意义。我国行政法学研究中诸如这样的理论空缺并不少。
[2]行政诉讼制度是司法审查制度的组成部分，司法审查制度从政治机制的角度分析是一种权力制约形式，而从社会机制的角度来看则是一种权利救济制度，在权利救济中首先涉及到的就是行政相对人的诉权。正因为如此，在西方国家的行政法制度中诉权是一个非常重要的概念。
[3]邓冰、苏益群编译：《大法官的智慧》，法律出版社2004年版，第149页。
[4]参见“美国联邦行政程序法”，载萧榕主编：《世界著名法典选编》（行政法卷），中国民主法制出版社1997年版，第1页。
[5]例如《澳大利亚行政决定（司法审查）法》第5条的规定。参见胡建淼主编：《中外行政法规分解与比较》下册，法律出版社2004年版，第1699页。
[6]我们在《行政诉讼法》中究竟怎样处理行政相对人在不作为诉讼中的权利是一个非常讲究的技术问题。具体地讲，如果我们将行政相对人所享有的不作为诉权作了列举规定，很可能就会疏漏一些在行政法治实践中出现的新的不作为诉权。但如果采取概括规定的方式则可能使这个权利因没有具体的条文支撑而被视为无法律依据的权利。在笔者看来，我们从理论上将行政不作为诉权的类型划分清楚则有利于合理处置这一问题。例如，我们不列举具体的不作为诉权的形式，但我们可以用这些类型划分确立不作为诉权的类型，行政相对人归属于某一类型的不作为诉权，人民法院应当纳入司法审查的范围。
[7]参见“全面推进依法行政实施纲要”，载《行政法规配套规定》，中国法制出版社2006年版，第3页。
[8]这后两类人究竟怎样称谓由于我国行政法制度没有规定，一些学者就提出了诸多看法，有人认为这些人与其他权益有一样也是行政相对人，因为它同样可以与这个行政待业者有权利义务关系，有人认为这些与取得权益的行政相对人不同，其应当是行政法上的第三人，用第三人的理论解决这类人的称谓更为合理。至于究竟如何称谓是需要进一步探讨的问题。

国务院


国务院关于印发2007年工作要点的通知

国发〔2007〕8号


国务院各部委、各直属机构：
《国务院2007年工作要点》已经2007年3月21日国务院第171次常务会议通过。现印发给你们，请认真贯彻落实。
2007年是深入贯彻落实科学发展观，积极推进社会主义和谐社会建设的重要一年，改革发展稳定的任务十分繁重。各部门、各单位要以对人民高度负责的精神，认真履行职责，在工作中要总揽全局，突出重点，抓住关键环节，着力解决经济社会发展中的突出矛盾，解决人民群众迫切需要解决的问题。要切实做好节能减排、医药卫生体制改革、最低生活保障、教育、住房、食品药品监管、就业以及化解各类社会矛盾等各项重点工作，全面完成全年的各项任务，保持经济又好又快发展，为党的十七大胜利召开创造良好的环境和条件。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国　务　院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二○○七年三月二十五日



国务院2007年工作要点

　　根据党中央关于2007年工作部署和十届全国人大五次会议精神，今年国务院工作总的要求是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，加快构建社会主义和谐社会，认真贯彻党的十六大以来各项方针政策，加强和改善宏观调控，着力调整经济结构和转变增长方式，着力加强资源节约和环境保护，着力推进改革开放和自主创新，着力促进社会发展和解决民生问题，全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，为党的十七大召开创造良好的环境和条件。
一、坚持加强和改善宏观调控
（一）继续实行稳健的财政政策。政府预算支出和政府投资要优化结构、突出重点。政府投资用于直接改善农村生产生活条件的投入高于上年，用于基础教育和公共卫生等社会事业的投入高于上年，用于西部大开发的投入高于上年。加大对节能环保和自主创新的支持。合理安排中央财政超收收入。加强财政管理，狠抓增收节支，提高财政资金使用效益。大力推进依法治税，加强税收征管，规范政府非税收入管理。（财政部、发展改革委、税务总局负责）
（二）继续实行稳健的货币政策。综合运用多种货币政策工具，合理调控货币信贷总量，有效缓解银行资金流动性过剩问题。调整和优化信贷结构，引导银行加大对“三农”、中小企业、节能环保和自主创新的信贷支持；继续控制中长期贷款，严格限制对高耗能、高污染企业和产能过剩行业的落后企业贷款。稳步推进利率市场化改革。进一步完善人民币汇率形成机制。加强和改进外汇管理，积极探索和拓展国家外汇储备合理使用的渠道和方式，采取措施逐步改善国际收支不平衡状况。（人民银行、银监会负责）
（三）坚持扩大内需方针。深化收入分配制度改革。努力增加城乡居民收入特别是中低收入者的收入。合理调整和严格执行最低工资制度，落实小时最低工资标准，加强企业工资分配调控和指导，建立健全工资正常增长机制和支付机制。继续落实公务员工资制度改革、规范公务员收入分配秩序及调整相关人员待遇的政策措施。加强农村商贸流通和市场体系建设，深入推进“万村千乡”、“双百”市场工程和“农村商务信息服务”工程，改善农村消费环境和条件。完善消费政策。积极培育旅游、文化、休闲、健身等消费热点，扩大居民消费。（发展改革委、财政部、劳动保障部、商务部、旅游局等负责）
（四）保持固定资产投资适度增长。继续严把土地、信贷闸门，适当提高并严格执行建设项目用地、环保、节能等市场准入标准。严格控制新上项目，特别要控制城市建设规模。加快大型水利、能源基地、铁路干线、国道主干线等重要基础设施建设。积极引导社会资金投向农业农村、社会事业、自主创新、资源节约、环境保护和中西部地区。深化投资体制改革，完善重大投资项目决策制度和责任追究制度。（发展改革委、国土资源部、建设部、人民银行等负责）
（五）增加普通商品住房和廉租房供给，促进房地产业持续健康发展。正确运用政府调控和市场机制两个手段，保持房地产投资合理规模，优化商品房供应结构，加强房价监管和调控，抑制房地产价格过快上涨。深入整顿和规范房地产市场秩序，健全交易制度，强化房地产市场监管，依法惩治房地产开发、交易、中介等环节的违法违规行为。重点发展面向广大群众的普通商品住房，保证中小套型普通商品住房土地供应，引导适度消费，发展节能省地环保型住宅，培育和发展房屋租赁市场。关心和帮助解决低收入家庭住房问题，加大财税等政策支持，建立健全廉租房制度，扩大廉租房制度覆盖范围，多渠道筹集廉租房资金。改进和规范经济适用房制度。（建设部牵头）
二、发展现代农业和推进社会主义新农村建设
（六）稳定发展粮食生产。保护基本农田，稳定粮食播种面积，优化粮食品种结构，着力提高粮食单产。加强对粮食生产、消费、库存及进出口的监测和调控，建立和完善粮食安全预警系统，维护粮食市场稳定。加强农业科技创新能力建设，支持农业科技项目，加快农业科技成果转化，改善农业技术装备，完善基层农业技术推广和服务体系，鼓励农业科技进村入户。增强农业防灾减灾能力。（农业部、发展改革委、财政部、水利部、国土资源部、科技部、粮食局、气象局负责）
（七）大力加强农村基础设施建设。加快农村水利、道路、电网、通信、安全饮水、沼气等设施建设。集中力量加快大中型和重点小型病险水库改造。加快安全饮水设施建设，今年再解决3200万人的安全饮水问题。加强动物疫病防治体系、农产品质量检验检测体系建设。（发展改革委、财政部、水利部、农业部、交通部负责）
（八）多渠道增加农民收入。认真落实促进农民增收减负的政策措施，努力增加种养业、林业收入，积极发展农村二、三产业，特别是农产品加工业，大力推进农业产业化经营，支持龙头企业发展，壮大县域经济，拓宽农民就业增收渠道。切实解决鲜活农产品卖难问题，通过降低流通成本和损耗促进农民增收。认真落实解决农民工问题的各项政策措施。加大扶贫开发力度，着力抓好整村推进扶贫开发，进一步减少农村贫困人口。加强农村劳动力培训，提高农民科学种养技术水平和转移就业能力，培养造就新型农民。（农业部、发展改革委、劳动保障部、商务部、林业局、扶贫办等负责）
（九）巩固、完善和加强支农惠农政策。增加对种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴和农业生产资料综合补贴。继续实行粮食最低收购价政策，扩大测土配方施肥实施范围和补贴规模。加大对财政困难县乡和产粮大县的支持力度。切实把国家基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村，财政支农投入的增量要继续高于上年，国家固定资产投资用于农村的增量要继续高于上年，土地出让收入用于农村建设的增量要继续高于上年。积极发展农业保险，扩大农业政策性保险试点范围。（财政部、发展改革委、农业部、保监会负责）
（十）全面推进农村综合改革。加快乡镇机构改革、农村义务教育改革和县乡财政管理体制改革，逐步建立精干高效的农村行政管理体制、政府保障的农村义务教育体制、覆盖城乡的公共财政制度。继续推进基层农技推广体系改革、兽医管理体制改革、征地制度和集体林权制度改革，发展农民专业合作组织，继续清理和化解乡村债务。（农村综合改革工作小组、农业部、国土资源部、林业局负责）
三、大力抓好节能降耗、环境保护和节约集约用地
（十一）大力抓好节能降耗和污染减排工作。完善并严格执行能耗和环保标准，坚决关停一批小火电、小钢铁、小水泥、小化工、小造纸等高耗能高污染企业，加大淘汰电解铝、铁合金、焦炭、电石等行业落后生产能力的力度。全面启动重点项目，加强钢铁、电力等重点行业及重点企业的节能减排工作，深入开展千家企业节能行动，全面实施十大重点节能工程。大力推进清洁生产，努力发展循环经济。坚持优先发展城市公共交通。健全节能减排政策体系，完善有利于节能减排的财税、价格、金融政策，增加节能减排投入。深化重要资源性产品价格和排污收费改革，完善资源税制度，健全矿产资源有偿使用制度。加快建立生态环境补偿机制。保护和合理开发利用海洋资源。加快节能环保技术进步，积极推进以节能减排为主要目标的设备更新和技术改造。加强城镇节水设施建设和运行管理，加大污染治理和环境保护力度，支持城镇生活污水、垃圾处理和危险废物处理设施建设，继续做好重点流域和区域水污染防治及饮用水安全保障工作，禁止污染企业和城市污染物向农村扩散，控制农村面源污染。加强节能减排法制建设，强化执法监督管理。认真落实节能减排目标责任制，督促各地抓紧提出节能减排的阶段性目标，并据此加强考核。抓紧建立和完善节能减排指标体系、监测体系和考核体系，实行严格的问责制。研究提出落实上述措施的综合性工作方案，建立强有力的组织协调机构，进行全国性动员和部署。（发展改革委、环保总局、财政部、国土资源部、建设部、人民银行、国资委、统计局等负责）
（十二）抓好节约集约用地。坚决控制建设占地规模，加强耕地保护，禁止擅自将农用地转为建设用地。落实禁止类和限制类项目用地的规定，特别要禁止别墅类房地产开发、高尔夫球场、党政机关和国有企事业单位新建培训中心等项目用地。抓紧完善和严格执行节约集约用地标准，控制增量，盘活存量，提高土地利用效率和集约化程度。切实控制工业用地，坚决执行工业用地出让最低价标准。落实建设用地税费政策，规范土地出让收支管理。严格土地管理责任制。落实土地督察制度。严肃查处各类土地违法违规案件。（国土资源部、发展改革委、财政部、建设部、监察部、税务总局负责）
四、加快推进产业结构升级和自主创新
（十三）着力优化产业结构。鼓励和支持服务业加快发展，尤其是发展物流、金融、信息、咨询、旅游、社区服务等现代服务业，积极发展农村服务业。继续推进国民经济和社会信息化。加快发展高新技术产业，振兴装备制造业，广泛应用先进技术改造提升传统产业。积极发展可再生能源，有序发展替代能源。加强产业规划和产业政策引导，加快产能过剩行业结构调整。（发展改革委、科技部、国信办等负责）
（十四）落实中长期科学和技术发展规划纲要。继续制订和落实各项配套政策实施细则，完善自主创新激励机制，落实鼓励和支持自主创新的财税政策、金融政策和政府采购制度。加快实施国家重大科技专项，依托重点工程推进重大装备自主化建设，力争在重点优势领域取得突破。支持国家自主创新基础能力建设。加强基础研究、前沿技术研究和社会公益性技术研究。（科技部、发展改革委、国防科工委、财政部、人民银行等负责）
（十五）推进科技体制创新。推进国家创新体系建设，深化科技体制改革，加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研结合的技术创新体系。积极发展创业风险投资。加强科技宏观管理，建立科技资源配置和科技计划管理的统筹协调机制，推进科技评价和奖励制度改革，加强科技经费的预算和监管。加强地方和行业科技工作。继续实施全民科学素质行动计划。积极应对气候变化，深入实施国家防震减灾规划，促进地震科技创新，加强防震减灾能力建设。（科技部、发展改革委、国防科工委、财政部、气象局、地震局等负责）
（十六）进一步加强知识产权保护工作。抓紧制定并实施国家知识产权战略。完善专利法律法规体系，提高知识产权宏观管理和公共服务水平。加快专利信息检索与服务平台建设，提高专利审查综合能力。（知识产权局牵头）
五、进一步推动区域协调发展
（十七）继续推进西部大开发。认真落实西部大开发“十一五”规划，加强基础设施、生态环境建设和发展科技教育，发展特色优势产业。抓紧制定后续政策，巩固和发展退耕还林、退牧还草成果。继续实施天然林保护、防沙治沙、石漠化治理等重点生态工程。（西部开发办牵头）
（十八）积极推进东北地区等老工业基地振兴。加大产业结构调整力度，搞好重要行业、企业的重组改造，推动装备制造业、原材料加工业、高新技术产业和农产品加工业发展。加快资源枯竭型城市经济转型试点和采煤沉陷区治理。加快棚户区改造。（振兴东北办牵头）
（十九）促进中部地区崛起。继续加强粮食主产区生产能力和农产品加工转化能力建设，加强能源、重要原材料基地、综合交通运输体系建设，支持发展先进制造业和高新技术产业，加快发展现代物流业。（发展改革委牵头）
（二十）鼓励东部地区率先发展。加快推进东部地区产业结构优化升级，增强自主创新能力和国际竞争力。继续发挥经济特区、上海浦东新区作用，推进天津滨海新区等条件较好地区开发开放。（发展改革委牵头）
（二十一）支持欠发达地区加快发展。加大国家对欠发达地区的支持力度，鼓励发达地区对欠发达地区对口援助，促进革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区经济社会加快发展。做好库区发展和库区移民工作，落实水库移民后期扶持政策。（发展改革委牵头）
六、加快教育、卫生、文化、体育等社会事业发展
（二十二）普及和巩固义务教育。在全国农村地区全部免除义务教育阶段学杂费，继续对农村贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生活费。完善农村义务教育经费保障机制，加强经费管理，强化监督检查，不断提高保障水平。启动实施中西部农村初中校舍改造工程。全面完成国家西部地区“两基”攻坚计划和农村中小学现代远程教育工程。继续解决好城市困难家庭和农民工子女接受义务教育问题。（教育部、财政部、发展改革委负责）
（二十三）加快发展职业教育。重点发展中等职业教育，健全覆盖城乡的职业教育和培训网络。加大对职业教育的投入力度，继续加强职业教育基础能力建设。深化职业教育管理体制改革，建立健全行业、企业、学校共同参与的机制，推行工学结合、校企合作的办学模式。（教育部牵头）
（二十四）着力提高高等教育质量。加快教育教学改革，全面启动实施高等学校教学质量与教学改革工程。适当控制招生增长幅度，相对稳定招生规模。引导和鼓励各级各类高校科学合理定位，办出水平，办出特色。创新人才培养模式，优化人才培养结构，继续实施“211工程”和“985工程”，加强高水平大学和重点学科建设。支持和规范民办教育发展，发挥社会力量办学的积极性。（教育部牵头）
（二十五）建立健全国家奖助学金制度和逐步实行师范生免费教育。在普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校建立健全国家奖学金、助学金制度；进一步落实国家助学贷款政策。在教育部直属师范大学实行师范生免费教育，并建立相应的制度。（教育部、财政部负责）
（二十六）继续实施人才强国战略。加快推进以高层次、高技能人才为重点的各类人才队伍建设，组织实施专业技术人才知识更新工程，大力培养自主创新的领军人物和中青年高级专家。加快人事制度改革，完善高层次人才分配激励机制，推进人才合理流动。鼓励出国留学人员回国工作和为国服务，进一步做好吸引、聘用境外高级专门人才工作。（人事部牵头）
（二十七）加快农村卫生事业发展。积极推进新型农村合作医疗制度建设，试点范围扩大到全国80%以上的县（市、区），进一步规范和完善合作医疗管理制度，加强经办机构能力建设，强化合作医疗基金监管。落实农村卫生服务体系建设与发展规划，健全县、乡、村三级农村卫生服务网络。建设农村药品供应网和监督网，加强农村卫生队伍建设，努力让广大农民享有安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。（卫生部、发展改革委、食品药品监管局负责）
（二十八）大力发展城市社区卫生服务。优化城市医疗卫生资源配置，合理规划和设置社区卫生服务机构，落实经费保障措施，加大政府对社区卫生的投入，创新投入机制，维护公益性质。加强社区卫生服务人才培养，吸引医护人才进社区，完善社区卫生服务功能，加快建设以社区为基础的新型城市卫生服务体系。（卫生部牵头）
（二十九）抓紧研究提出深化医药卫生体制改革总体方案。针对医药卫生工作中存在的问题，立足国情，借鉴国际经验，广泛听取意见，明确改革的总体思路、改革体制机制、增加投入、加强监管、提高服务质量，提出广大群众关心的解决看病就医问题等方面的政策措施。（发展改革委、卫生部负责）
（三十）做好重大疾病和传染病防治等工作。扩大国家免疫规划范围，将甲肝、流脑等15种可以通过接种疫苗有效预防的传染病纳入国家免疫规划，扩大免费救治病种，加强职业病、地方病防治。有效开展碘缺乏病和氟、砷中毒防治；研究制定扶持中医药和民族医药发展的政策措施，大力扶持中医药和民族医药发展。（卫生部、发展改革委、财政部、食品药品监管局负责）
（三十一）进一步做好人口和计划生育工作。继续落实现行生育政策。稳定低生育水平，提高出生人口质量，综合治理出生人口性别比偏高问题。全面实行农村计划生育家庭奖励扶助等制度，扩大农村“少生快富”工程实施范围。实施新农村新家庭计划，开展“生育关怀行动”，启动独生子女伤残死亡家庭困难扶助制度试点。完善流动人口计划生育管理服务体系。（人口计生委牵头）
（三十二）加快发展文化事业和文化产业。推进文化体制改革，完善文化产业政策，加大文化事业投入。大力发展和繁荣广播影视、新闻出版和文学艺术事业以及哲学社会科学。逐步建立覆盖全社会的公共文化服务体系，文化资源进一步向农村倾斜，突出抓好广播电视村村通工程、全国文化信息资源共享工程、社区和乡镇综合文化站建设工程、农村电影放映工程、农家书屋工程。继续抓好国家重大文化工程建设。加强网络文化建设和管理，加强文化遗产、自然遗产和档案保护，做好文化遗产普查工作。加强文化市场管理，深入开展扫黄打非工作。进一步拓展对外文化交流渠道，提升对外文化交流质量和水平，加强汉语国际推广工作。（文化部、广电总局、新闻出版总署、建设部、教育部、工商总局负责）
（三十三）积极发展体育事业和体育产业。加强城乡基层体育设施建设，大力开展全民健身活动，提高竞技体育水平，做好学校体育工作，推动农村体育发展。抓紧做好北京奥运会、残奥会的筹办工作，办好上海世界特殊奥运会。（北京奥组委、体育总局、中国残联负责）
（三十四）积极筹办上海世博会。全面推进上海世博会园区建设，深化主题演绎和重大活动策划，认真做好国际招展、国内参展和宣传推介等工作。（上海世博会组委会负责）
七、加强就业和社会保障工作
（三十五）继续实施积极的就业政策。落实就业再就业各项扶持政策，确保完成城镇新增就业不低于900万人、城镇登记失业率控制在4.6%以内等目标任务。大力发展吸纳就业能力强的劳动密集型产业、中小企业和服务业，积极支持自主创业和自谋职业。做好下岗失业和关闭破产企业人员再就业工作，健全再就业援助制度，积极帮助“零就业家庭”和就业困难人员就业。大力加强高校毕业生就业指导和服务，进一步落实引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的政策措施。加强职业培训，健全面向全体劳动者的职业技能培训制度，提高劳动者的就业技能。发展和谐劳动关系，全面推行劳动合同制度，保障劳动者合法权益。（劳动保障部、财政部、教育部等负责）
（三十六）加强社会保障体系建设。继续完善企业职工基本养老保险制度，提高统筹层次，推进做实个人账户扩大试点工作。健全城镇职工基本医疗保险和失业、工伤、生育保险制度。启动城镇居民基本医疗保险试点。加快建立适合农民工特点的社会保障制度，重点推进农民工工伤保险和大病医疗保障工作。研究制订社会保险关系跨地区转移接续办法。进一步扩大社会保险覆盖面，做好外资、私营等非公有制企业和城镇灵活就业人员的参保工作。完善社会保险费征管方式，提高基金征缴率。强化社会保障基金、住房公积金等社会公共基金的监督管理，严禁侵占挪用。（劳动保障部、财政部、建设部、卫生部、税务总局、法制办等负责）
（三十七）加快完善城乡社会救助体系。健全城市居民最低生活保障制度、城乡医疗救助制度、城市生活无着的流浪乞讨人员救助制度。在全国范围建立农村最低生活保障制度，指导各地根据实际，合理确定低保对象范围和标准，中央财政对困难地区给予适当补助。继续落实好优抚政策，妥善解决优抚对象的实际困难。切实抓好防灾减灾救灾工作，妥善安排受灾群众的生产生活。发展社会福利事业和慈善事业。积极发展老龄事业、妇女儿童事业和残疾人事业，依法保障妇女儿童和残疾人权益。（民政部牵头）
八、强化安全生产工作和整顿规范市场秩序
（三十八）全面落实安全生产责任和措施。完善安全生产体制，切实落实企业安全生产主体责任和政府部门的监督管理责任。继续打好煤矿瓦斯治理和整顿关闭两个攻坚战。切实搞好重点行业和领域安全专项整治工作，加强学校和人员密集场所安全防范。加大安全生产投入，加强安全生产教育培训和科技创新，认真落实安全生产“十一五”规划和各项治本之策，强化安全生产基础，加快安全生产法制建设，依法加强监管，严肃查处安全生产事故。坚决遏制重特大安全事故发生，实现全国安全生产状况稳定好转。（安全监管总局牵头）
（三十九）深入整顿和规范市场经济秩序。坚持标本兼治，完善市场管理，强化市场监管。加快社会信用体系建设。依法打击制假售假、虚假广告、商业欺诈、传销和变相传销、偷逃骗税、走私贩私等违法活动。加强食品药品整治和监管，从源头抓起，强化种植养殖、食品生产加工、流通、消费等环节的监管，严格食品及相关产品市场准入，突出抓好农村市场整治。加强对药品研制、生产、流通、使用环节的管理。全面清理药品生产批准文号，强化高风险药品生产的监管。完善食品药品安全事件应急体系和信息发布制度，保障人民群众饮食和用药安全。继续抓好保护知识产权的专项行动，坚决打击各种侵犯知识产权行为，切实保护经营者和消费者的合法权益。（全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室牵头，成员单位按职能负责）
九、推进社会主义民主法制建设
（四十）加强民主法制建设。加强城乡基层自治组织建设，扩大基层民主，保证人民依法直接行使民主权利。完善政务公开、厂务公开、村务公开和公用事业公开等制度。坚持科学民主决策，完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和听证制度、决策责任制度，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。（民政部、法制办负责）
（四十一）全面推进依法行政。加强和改进政府立法工作，着力抓好发展社会事业、健全社会保障、加强社会管理、节约能源资源、保护生态环境等方面的立法工作，努力提高政府立法质量。加强和改善行政执法，规范行政执法行为，落实行政执法责任制。进一步加强行政监督，监察、审计部门要依法独立履行监督职责。自觉接受人大监督、政协民主监督，以及新闻舆论监督和社会公众监督。认真听取民主党派、工商联、无党派人士和各人民团体的意见。加强和改进行政复议工作，积极化解行政争议。深入开展普法教育，做好法律服务和法律援助工作。继续推进司法行政体制改革。（法制办、司法部、监察部、审计署等负责）
（四十二）进一步做好民族、宗教和侨务工作。加强少数民族和民族地区的经济建设，繁荣发展少数民族文化。做好人口较少民族工作，积极扶持其发展。全面推进兴边富民行动，切实解决好少数民族群众最关心、最直接、最现实的利益问题。依法管理宗教事务，抵御境外利用宗教进行的渗透，促进宗教活动规范有序，维护宗教领域团结稳定局面。全面贯彻党的侨务政策，维护侨胞正当合法权益，做好归侨、侨眷工作，加快华侨农场改革和发展。（国家民委、宗教局、侨办负责）
十、维护社会安定和谐
（四十三）切实维护群众合法权益。全面深入开展矛盾纠纷排查化解工作。健全利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制。认真落实涉及群众利益的各项政策，依照法律和政策及时解决群众反映的问题，坚决纠正土地征收征用、房屋拆迁、企业改制、污染物排放中损害群众利益的行为。主动为群众排忧解难。加强社区建设，完善基层服务和管理网络。（信访局、公安部、民政部、司法部、国土资源部、建设部、国资委、环保总局等负责）
（四十四）全面加强应急管理工作。建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，组织实施国家突发公共事件应急体系建设规划，做好应急平台和队伍等方面的建设工作，加大隐患排查监管力度，加强突发公共事件趋势与对策分析，积极防范和有效处置自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。健全社会舆情汇集分析机制和突发公共事件新闻报道机制。深化应急预案体系建设，完善和落实应急管理法律法规和政策措施，推动城乡基层应急管理工作。加强应急管理培训和预案演练，推进公共安全技术研究应用和知识普及教育，提高全社会应对风险的能力。（国务院办公厅牵头）
（四十五）进一步加强信访工作。健全信访工作责任制，依法畅通信访渠道，规范信访工作行为，认真办理群众信访事项，依法维护正常的信访秩序。加快建设全国信访信息系统，拓宽群众诉求表达方式与渠道，提高信访工作效率和水平。提高基层解决信访问题、化解矛盾纠纷的能力。（信访局负责）
（四十六）加强社会治安防控体系建设。深入开展平安创建活动，把社会治安综合治理的各项措施落实到基层。大力整治突出治安问题和治安混乱地区。依法打击刑事犯罪活动，坚决遏制刑事犯罪高发势头，努力扫除黄赌毒等社会丑恶现象。维护国家安全和社会大局稳定。（公安部、安全部负责）
十一、深化改革和扩大开放
（四十七）深化国有企业改革。推动国有资本向重要行业和关键领域集中。推进企业调整重组，支持有条件的企业做强做大。推进国有大型企业股份制改革，健全公司法人治理结构、投资风险控制机制和内部监督管理机制，建立适应现代企业制度要求的选人用人和激励约束机制。完善国有资产监管体制，建立国有资本经营预算制度，进行预算编制试点。规范国有企业改制和国有产权转让行为。抓紧解决国有企业历史遗留问题，推进国有企业政策性关闭破产，推进主辅分离、辅业改制和分离企业办社会职能。加快推进垄断行业改革，进一步放宽市场准入，引入竞争机制，实行投资主体和产权多元化。深化电力、邮政、电信、铁路等行业改革，稳步推进供水、供气、供热等市政公用事业改革。（国资委、发展改革委、财政部、铁道部、建设部、信息产业部、电监会等负责）
（四十八）鼓励、支持和引导个体私营等非公有制经济发展。落实各项政策措施，完善金融、税收、技术创新等政策，改进服务，加强引导和管理，鼓励非公有制经济参与国有企业改革，进入公用事业、基础设施、金融服务以及社会事业等领域，依法保护非公有制企业合法权益。（发展改革委牵头）
（四十九）推进财税体制改革。加快公共财政体系建设。认真做好统一内外资企业所得税工作，制订全面实施增值税转型方案和措施。完善财政转移支付制度，改革预算管理制度。建立规范的政府非税收入体系。（财政部、税务总局负责）
（五十）加快金融体制改革。巩固和发展国有商业银行股份制改革成果。推进农业银行股份制改革。深化政策性银行改革，重点推进国家开发银行改革。完善中国邮政储蓄银行公司治理。推进金融资产管理公司改革。加快农村金融改革。完善农业发展银行的功能定位和运作机制。继续深化农村信用社改革。适当调整和放宽农村地区银行业金融机构准入政策，鼓励各类资本进入农村金融机构。探索发展适合农村特点的新型金融组织，加大农村金融产品和服务创新力度。大力发展资本市场。推进多层次资本市场体系建设，扩大直接融资规模和比重。稳步发展股票市场，加快发展债券市场，积极稳妥地发展期货市场。推进股票、债券发行制度改革。深化保险业改革，扩大保险覆盖面，提高防范风险能力。推进金融对外开放。切实加强和改进金融监管，健全监管协调机制，有效防范和化解金融风险。维护国家金融稳定和安全。（人民银行、金融监管机构、发展改革委、财政部负责）
（五十一）进一步发展对外贸易。优化进出口结构，转变外贸增长方式，努力缓解外贸顺差过大的矛盾。控制高耗能、高污染和资源性产品出口，支持具有自主品牌和高附加值产品出口，扩大服务产品和优势农产品出口。促进加工贸易转型升级。增加能源、原材料以及先进技术装备、关键零部件进口。加强国家口岸管理和检验检疫工作。（商务部、财政部、发展改革委、海关总署、税务总局、质检总局负责）
（五十二）做好利用外资工作。提高利用外资质量，优化利用外资结构，更多地引进先进技术、管理经验和高素质人才。引导跨国公司把高端制造和研发环节转移到我国。吸引外资加快向中西部、东北地区等老工业基地和符合产业政策的领域扩展。大力承接国际服务外包，提高我国服务业发展水平。加强对外资并购的引导和规范。进一步促进国家级经济技术开发区提高发展水平，加快推进国家级开发区立法工作。继续优化投资环境，坚决纠正一些地方违法违规变相给予外资优惠政策和层层下达分解招商引资指标的做法。（商务部、发展改革委负责）
（五十三）引导和规范企业对外投资合作。完善财税、信贷、外汇、保险等政策措施，支持有实力、有信誉和有竞争力的各种所有制企业走出去。加强引导和协调，避免企业在境外盲目投资和恶性竞争。发展对外承包工程和劳务合作，办好境外经济贸易合作区。（发展改革委、商务部负责）
（五十四）积极参与国际经贸规则制定。加强国内协调，细化谈判方案，继续推动世界贸易组织多哈回合谈判，制订自由贸易区发展规划，落实好已签自贸协定，力争与新西兰、海湾合作委员会、澳大利亚等的自贸区谈判取得实质性进展。（商务部牵头）
十二、加强政府自身改革和建设
（五十五）加强政府自身改革和建设。深化行政管理体制改革，规范行政权力，调整和优化政府组织结构与职责分工，改进政府管理与服务方式，大力推进政务公开，加快电子政务和政府网站建设，切实加强政府公务员队伍建设，全面提高行政效能，增强政府执行力和公信力。完善宏观调控体制，深入推进行政审批制度改革，继续减少行政审批事项，规范行政审批行为，提高办事效率。继续清理整顿行政执法队伍，推进行政执法体制改革。加强社会管理和公共服务，增强基本公共服务能力，着力解决人民群众反应强烈的问题，维护社会公平正义，促进社会和谐。深入开展廉政建设和反腐败斗争，进一步完善教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系，依法规范行政行为，加强执法监督，继续深入开展治理商业贿赂专项工作。（中央编办、发展改革委、监察部、法制办、国务院审改办等负责）
（五十六）大力加强政风建设。严格控制行政机关新建、扩建办公大楼，严禁建设豪华楼堂馆所。深入贯彻实施《党政机关国内公务接待管理规定》，厉行领导干部出行轻车简从，切实规范公务接待行为。坚决制止铺张浪费，堵塞管理漏洞，努力降低行政成本，建设节约型政府。进一步精简会议和文件，下大力气解决会风文风问题。全面清理和严格控制各种名目的达标、评比和表彰等活动。进一步抓好纠正损害群众利益的不正之风工作。（监察部、国管局、发展改革委、财政部、国务院纠风办负责）
十三、支持国防和军队建设，推进祖国统一、做好外交工作
（五十七）积极支持国防和军队建设。加强国防科研和武器装备建设，继续推进国防科技工业改革和发展。完善国防动员体制机制，深入开展国防教育，扎实推进国防动员准备，增强国防动员能力。加强国防后备力量，促进民兵和预备役部队建设。深化退伍军人安置改革，继续做好军队转业干部和退役士兵安置工作。搞好双拥共建活动，巩固和发展军政军民团结。（国防科工委、民政部、财政部、人事部、国家国防动员委员会负责）
（五十八）加强港澳工作。继续坚定不移地贯彻“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方针，严格按照特别行政区基本法办事，全力支持香港、澳门两个特别行政区行政长官和政府依法施政，发展经济，改善民生，促进和谐。继续加强内地与港澳在经贸、科技、教育、文化、卫生、体育等领域的交流与合作。（港澳办牵头）
（五十九）推进祖国和平统一进程。坚持“和平统一、一国两制”的基本方针，坚持新形势下发展两岸关系、推动祖国和平统一进程的各项政策。团结广大台湾同胞，坚决反对“台湾法理独立”等任何形式的分裂活动。牢牢把握两岸关系和平发展主题，积极扩大两岸交流与合作，促进直接“三通”，以最大的诚意、尽最大的努力为两岸同胞谋和平、谋发展、谋福祉。继续在一个中国原则基础上，加强同主张发展两岸关系的台湾各党派的对话和交流，争取早日恢复两岸对话与谈判，努力推动两岸关系朝着和平稳定方向发展。（台办牵头）
（六十）积极开展全方位外交。高举和平、发展、合作的旗帜，坚定不移地走和平发展道路，坚定不移地奉行独立自主的和平外交政策，坚定不移地在和平共处五项原则基础上同世界各国和睦相处，捍卫国家的主权、安全和利益，维护和用好我国发展的重要战略机遇期，为全面建设小康社会、加快社会主义现代化建设营造良好的外部环境。稳定和发展与大国的关系，加强与周边国家的睦邻友好，全面推进与广大发展中国家的团结与合作，广泛参与多边外交。大力开展经贸、科技、文化、教育、体育等领域的对外交往与合作，增进同世界各国人民的了解和友谊，树立中国和平、民主、文明、进步的形象。维护我国公民和法人在海外的合法权益，尊重和依法保护其他国家公民在华的合法权益。（外交部牵头）
上述各项工作任务由国务院副秘书长按分工督促落实。国务院各部门和单位要根据本要点抓紧制订本部门和本单位的2007年工作要点，并报国务院备案。