浅析民事行政交叉案件的审理与解决/安丽佳

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交强险的非合同性分析及对司法实践的影响

作者：胡涛 储涛 单位：湖北普明律师事务所


道路交通强制责任保险（以下简称交强险）运行已有两年多了，司法实践对交强险性质认识存在着种种误区。虽然交强险是由商业保险公司运作，并与投保人签订“合同”，但其不具备民事合同的基本特征，作为保险合同的商业保险公司一方在运作交强险过程中无法现实其商业目的，所谓“保险合同”仅仅是国家运作交强险的形式，不能简单的用民事合同的相关原理来处理交强险中的实务问题。

一、民事合同应具备的基本体征

根据《中华人民共和国合同法》第二条规定：“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议”，第三条规定：“合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己的意志强加给另一方”，第四条规定：“当事人享有自愿订立合同的权利，任何人不得非法干涉”。上述基本规定，明确了民事合同的基本特征：第一、合同主体的双方享有自愿的选择性，任何一方没有权利强制另一方与其成立合同，法律也不强制干预双方订立合同；第二、合同双方享有平等的就设立、变更、终止民事权利义务等进行协商，即合同内容是合同当时平等协商的结果，内容的约定性，不带有法律的强制性。至于民事合同的基本原则就不再提了。民事合同的上述特征使产生合同的相对性原则，即对合同当事人之间产生约束力，非合同的当事人不能就合同主张权利，合同当事人也不能基于合同而要求合同以外的人承担义务，也即合同的相对性。

二、交强险在运行过程中的特征

使其不具备民事合同的体征的具体体现交强险是强制性保险，其运行环节与其他商业保险有着诸多的不同，其强制性体现在各个环节，这些不同导致了交强险不具备民事合同的基本特征，主要体现在如下几个方面：

第一、交强险的主体是保险公司和车辆的所有人或管理人，虽然都不是国家机关，但对是否成立交强险法律关系，都没有选择性，无法体现民事合同的自愿性。根据《机动车交通事故责任强制保险条例》的规定，所有机动车必须投保交强险，即投保人没有权利选择自己是否投保交强险，而只能根据法律的规定被强制投保；作为保险人，不仅未经保监会批准，任何单位或者个人不得从事机动车交通事故责任强制保险业务，而且即使有资格从事交强险业务，当负有投保交强险义务人选择某一可以从事交强险业务的公司投保时，该保险公司没有权利选择是否为其办理交强险，而是必须接受其投保，与之形成“保险合同”。

第二、保险“合同”内容不具有协商性，不能体现主体间的“真实意思表示”。虽然有些商业保险的保险条款和保险费率要经过保监会的审核，但毕竟是保险公司制定，只要不违反法律的强制性规定，基本都会通过审核，保险条款为民事合同中的格式条款，虽然不能直接代表合同双方的意思表示，但它至少可以代表合同一方的意思表示，是格式条款。但交强险的保险条款保险公司无权拟定，必须使用全国统一的由保险会制定的《交强险保险条款》，保监会作为行政机关，其制定《交强险保险条款》是行政权利运行的结果，带有行政立法的性质，体现其行政性、强制性，不具有民事性。保监会不代表保险人也不代表投保人的意志，对保险主体权利义务的设定体现为强制性，保险费率的基本费率也是由保监会统一规定。这些都使得保险合同的内容无法体现“协商性”，无法体现“合同”主体的“真实意思表示”。

第三、“合同”签订后，不能自由变更。作为民事合同的当时人可以在合同的履行过程中随意协商变更合同的有关内容（在不违反法律的强制性规定的情形下），商业保险也是如此。而交强险在保险期间，投保人和保险人不能协商变更或终止“合同”。即便是“合同”变更只能是行政机关做出具体的行政行为而变更，例如保险条款中保险金额的调整，保险公司和投保人均无权决定，只能由保监会行使行政权利调整，保监会调整保险金额后可直接适用于以后所发生的交通事故，而与投保交强险的时间无关。保监会《关于调整交强险责任限额的公告》明确规定，调整后的交强险责任限额自2008年2月1日实施，而与投保交强险的时间无关，这充分说明，“合同”的变更是行政行为的结果而不是民事行为的结果。

第四、保险人和投保人成立交强险“合同”，是主体双方法定义务得以履行，而不是权利得以实现，而民事合同的成立和履行是实现合同当事人的权利或利益，至少是实现一方当事人权利或利益。根据《交强险条例》的规定，保监会有权要求保险公司从事交强险业务，即保险公司会被动的办理交强险业务，虽然现阶段保险公司办理交强险盈利很多，保险公司也争着履行此“义务”，但在不久的将来保险公司办理交强险业务的盈利也将趋近于零，即不盈利不亏损。作为商业机构的保险公司，赢利是其唯一的目的，若某项业务不能盈利而由必须做时，对它来说完全是种义务。而作为投保人，虽然在保险事故发生后，可以请求保险金，但受害人可以基于法律的直接规定而向保险人主张，保险人必须把保险金直接支付给受害人，投保人也很少能从保险公司那里拿到保险赔偿金，其权利也是为受害人设立的，而不是为自己设立的。

第五、投保人在投保交强险时没有与保险公司签订保险合同，一般的保险，投保人都要书面签订书面的保险合同，而交强险却是投保人向保险公司缴纳保险费，保险公司出具发票、交强险保单和交强险凭证。而非强制保险都需要投保人在合同张签字，保险公司盖章。

第六、受害人可以直接依据《中华人民共和国道路交通安全法》的规定直接起诉肇事车辆投保的保险公司，保险公司应当直接向受害人赔付。由于交强险已经突破了民事合同的相对性，保险公司不能再以合同的相对性而拒绝直接向受害人赔付。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第76条规定，保险公司应当直接向受害人赔付，司法实践也是如此，只要受害人起诉时把保险公司作为被告之一（如果原告没有把交强险的保险公司作为被告，法院应行使释明权，告知原告把保险公司作为共同被告），法院也直接判决保险公司在交强险各项限额内直接向受害人赔付。这也是与商业第三者责任保险相区别的地方。

第七、《交强险条款》本身已突破了合同的相对性。《交强险条款》第18条规定：被保险机动车发生交通事故的，由被保险人向保险人申请赔偿保险金。这不同于商业第三者责任保险中规定的投保人。虽然在财产保险领域投保人极为被保险人，但在交强险中有所区别，根据《交强险条款》第四条规定：“交强险合同中的被保险人是指投保人及其允许的合法驾驶人”。很明显投保人允许的合法驾驶人也是交强险中的被保险人，即使他们没有向保险公司缴纳保险费，但发生保险事故时，他们仍然可以直接向保险公司要求支付保险赔偿金，保险公司不得以他们不是投保人而拒绝赔付。

三、交强险的非合同性在司法实践中的价值

交强险的上述特征使其不具备合同的基本特征，交强险中的投保人和保险公司之间不是基于合同而建立法律关系，而是基于法律的规定而建立法律关系。所谓的投保人就是履行了法律定义务的机动车所有人，投保人成立的条件应当是负有投保交强险义务的人，只要其机动车已经投保了交强险，则该机动车的所有人或管理人就是投保人，而不能以不是缴纳保险费的人而否认其投保人资格，即不能以合同相对性来限定投保人的范围。通过商业保险公司运作交强险和社保机构运作社会保险没有本质的区别，唯一的区别仅仅是商业保险公司不是国家机关是商业机构，这与国家授权类似，只不过国家所授的不是权力而是职责义务而已。基于交强险不具备民事合同的基本特征，在司法实践中理解和运用交强险处理案件也应与商业保险有所区别。主要体现在以下几个方面：

第一、不能适用合同的相对性原则。这一点主要是司法实践中争论的交强险是“跟车走”还是“跟人走”的争论。即交强险规定在车辆所有权转移后应办理交强险的变更手续，但没有明确若没有办理变更手续保险公司由免责的权利，因为商业险的保险条款都规定：若车辆所有权转移后没有办理变更手续，则保险公司由免责的权利。主张交强险跟车走的人认为，机动车过户后办理交强险变更手续仅仅是交强险管理需要，不能成为保险公司免责的理由，而主张跟人走的人为为没有办理变更手续，根据合同的相对性，新的车主不能主张保险金，保险公司可以免责。由于交强险不具备合同的基本特征，故“”跟人走”的主张是不能成立的。只要肇事车辆投保了交强险，车辆的所有人或受害人都可以向保险公司主张保险金。

第二、保险条款发生纠纷后，不能适用《保险法》中的不利于保险公司解释的原则，而只能请求保险条款制作部门进行行政解释。由于保险条款是行政机关制定，不代表交强险主体的任何一方，故当交强险条款出现歧义或含义不明确时，若适用不利于保险人的原则进行解释，对保险公司不公平。其实在此之前保监会也颁布过保险条款——机动车保险条款（2000年2月4日颁布），司法实践中当对该条款由歧义或不明确时，都请求保监会给予解释。作为有明确行政行为依据而制定的交强险条款，当其出现歧义或含义不明确时，当然应由制定机关做出解释。

第三、机动车所有人或管理人未投保交强险，发生交通事故的，车辆管理人或所有人应在交强险赔付的范围内承担全部责任，超出部分按事故责任比例承担。由于交强险不具备民事合同的基本特征，投保人投保是履行自己的法定义务，同时根据《道交法》第76条的规定：在保险事故发生后，受害人可以要求保险公司在交强险限额范围内不分比例的获得全额赔偿。若投保义务人没有履行投保交强险义务，则受害人不能要求保险公司赔偿，这种对受害人不利的后果应当由投保义务人承担，故投保义务人应当在交强险赔偿限额内全额赔偿，只有交强险限额赔偿不足时，超出部分再按比例赔偿，若是全额损失都按比例划分责任后再赔偿，显然时不公平的。这种规则虽然中央立法没有明确，但地方立法早已支持，如《江苏省道路交通安全条例》第五十二条规定：“机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿，未参加第三者责任强制保险的，由机动车方按照该车应当投保的最低保险责任限额予以赔偿。对超过责任限额的部分，机动车与机动车之间发生交通事故的，按照各自过错的比例分担损害赔偿责任……”。该地方立法正是对未投保交强险的民事后果的进一步明确，也是交强险非合同性的具体体现。

第四、在交通事故中投保人允许的合法驾驶人向保险公司索赔的前提不以投保人应承担赔偿责任为前提。在一般的责任保险中保险公司赔付的前提之一是投保人应当承担法律责任，如果投保人不承担赔偿责任，及时是发生了保险事故，保险公司也不承担赔偿原则，这也是保险法中的基本原则之一——损失补偿原则。理由借用车辆发生交通事故，有些地方法院就规定出借人不承担赔偿责任，受害人的损失由借用人承担赔偿责任，在此种情况下投保人不承担赔偿责任没有损失，在商业保险里，保险公司就不用赔付。但在交强险中，作为出借人（即投保人）允许的合法驾驶人（借用人）已经向受害人赔偿，实际损失产生，就可以直接依据《交强险条款》第18条规定，自己作为申请人要求保险公司向其赔付，要注意的是保险公司向借用人赔付，而不是向出借人赔付，否则将构成不当得利。

第五、设立的宗旨是实现社会救济和基本保障。由于交强险出台的目的是保障发生交通事故时受害人能获得基本的赔付，以避免相关责任没有赔偿能力或逃逸而导致受害人得不到赔付的后果，然手再是减少交通事故的发生。基于这么目的，人民法院在司法实践中应尽可能的保护受害人的利益，而不能坚守保险原则或原理或保险法的规定。

第六、在适用《交强险条款》时，应遵守《立法法》的有关规定。前面已经论述，《交强险条款》是保监会根据相关授权制定的，是行政行为，《交强险条款》的性质属于部门规章或规范性文件，在适用上必须遵守《立法法》中的“冲突原则”，即当《较强险条款》与《交强险条例》相冲突时，应当适用《交强险条例》的规定。例如，《较强险条款》把醉酒驾驶作为保险公司的免责条款，即醉酒的人发生交通事故，保险公司是不承担赔偿；而《交强险条例》仅规定醉酒驾驶发生交通事故，保险公司不承担财产损失赔偿，但并没有明确保险公司不承担赔偿责任，不能淡然的认为醉酒驾驶，保险公司就不承担赔偿责任，两规定有冲突，人民法院应当适用《交强险条例》的规定，判决保险公司承担人身损失赔偿责任，对于垫付的医疗费保险公司有权向肇事司机追偿，而不能按照《交强险条款》的规定，判令保险公司不承担赔偿责任，否则不仅违反《立法法》，也违背交强险的设立宗旨。



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建设部 文化部


建设部　文化部关于进一步做好基层公共文化设施规划和建设工作的通知



建规[2002]196号

各省、自治区建设厅、文化厅，直辖市、计划单列市建委、文化局：

　　为深入贯彻落实《国务院办公厅转发文化部国家计委财政部关于进一步加强基层文化建设指导意见的通知》（国办发[2002]7号），进一步做好基层公共文化设施规划和建设工作，推动基层文化工作的深入开展，现通知如下：

　　一、进一步提高对基层文化建设重要性的认识，加强基层公共文化设施规划和建设工作的领导。基层公共文化设施是开展群众文化活动，传播先进文化的重要阵地。认真做好基层公共文化设施的规划和设计，保证工程建设质量，是各级建设和文化部门的共同职责。各级建设和文化部门要从贯彻“三个代表”重要思想，实现广大人民群众根本利益的高度，充分认识加强基层公共文化设施建设的重要性，始终把加强基层公共文化设施建设摆在重要位置，列入重要议事日程，明确任务，加强领导，切实做好基层文化设施规划和建设工作。

　　二、认真做好基层公共文化设施的规划与建设。基层公共文化设施的规划与建设，要根据各地国民经济和社会发展状况、人口结构、自然环境、资源条件、历史沿革及文化发展需要，因地制宜，统筹兼顾，优化配置。搞好文化设施建设，首先必须做好文化设施的规划。各级城市规划行政主管部门与文化行政主管部门，要根据人民群众文化生活的需要，按照《中华人民共和国城市规划法》等有关法律和技术规范的规定，制定文化设施建设的发展规划并纳入城乡规划。城市新区建设和旧区改造都必须按照规划配套建设相应文化设施。

　　三、加强城市居民住宅区的配套公共文化设施建设。新建、扩建、改建城市居民住宅区，必须按照规划要求配套建设公共文化设施。建设单位不得擅自改变配套公共文化设施建设项目、规模、用地标准和功能。配套公共文化设施建设应当与居民住宅区主体工程的建设同步进行。建设单位必须按照公共文化设施建设的有关要求如期实施。

　　四、保证公共文化设施的用地并严格管理。文化设施是城乡公共服务设施的重要组成部分。文化设施建设用地具有公共性和社会性。因此，应保证公共文化设施用地，同时要加强文化设施用地的监督管理。对于现有的基层文化设施用地，不得随意改变使用性质，挪作他用。因城乡建设需要，确需改变基层公共文化设施用地或拆迁基层公共文化设施的，必须先按法定程序调整规划，规划调整的内容应当包括对占用基层公共文化设施用地或拆除基层公共文化设施的补救方案。

　　五、合理安排公共文化设施的布局。在城乡文化设施建设中一定要考虑合理布局，方便群众参加活动，充分发挥文化设施的功能。文化设施要与周围环境相协调；在有条件的地区，增加文化设施周围的绿化面积，逐步实现馆舍建筑的园林化，努力为广大群众创造一个良好的文化活动环境。

　　六、搞好文化设施的设计工作。各级建设行政主管部门要重视并加强文化设施的建筑设计工作，并按现行工程建设标准规范的有关规定严把设计质量关。在设计中，要充分考虑文化设施的使用功能及美学要求，注意体现地方特色、民族特色与时代精神。设计必须符合无障碍要求，满足残疾人参加文化活动的需要。

　　七、严格市场准入，确保公共文化设施建设的质量。承担公共文化设施建设的勘察、设计、施工、监理、招标代理单位，必须依法取得建设行政主管部门颁发的资质证书，并在其资质等级许可的范围内承接任务。要按照有关法律法规和法定建设程序，严格实行招投标制、施工许可制、工程监理制、合同管理制和竣工验收备案制，加强对工程质量的全过程管理，认真监督每一个环节，把好工程建设质量关。

中华人民共和国建设部
中华人民共和国文化部
二○○二年七月二十五日